摘 要：通过对六盘水市农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”“三变”改革实践的调研, 本文剖析了农村“三变”改革的背景、内涵和改革效应, 从丰富和发展“两个飞跃”理论、推动农业供给侧结构性改革、培育农业农村发展新动能、实施精准扶贫有效脱贫、促进欠发达地区农业现代化发展等方面系统梳理了“三变”改革的理论与实践创新价值, 并从资源资产确权登记、股权量化与收益分配、产业平台建设、新型经营主体培育引进、风险防控机制构建等方面揭示了开展农村“三变”改革需要抓好的关键环节。本文从坚持问题导向、尊重农民意愿、发挥政府作用、兼顾公平与效益、加强风险防控等方面提出了六盘水市农村“三变”改革对当前深化农村改革的启示。
改革开放以来农村家庭联产承包经营责任制的全面推行, 极大地解放了农村生产力, 有效解决了中国农民的吃饭问题。然而, 随着经济社会的不断发展, 农村双层经营体制“分得充分、统得不够”的问题日益突出, 农村资源分散、资金分散、农民分散, 难以适应农村经济规模化、组织化、市场化发展需要, 成为农村经济社会进一步发展的严重桎梏, “空壳村”大量存在, 村集体对村民的服务能力严重不足。随着城市化进程的持续推进, 大量素质相对较高的农村人口向城市和非农产业转移, 导致农村留守人员自主经营能力越来越弱, 农业从业人员老龄化、女性化问题日益加剧, 农业和农村经济发展面临巨大挑战。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 深化农村产权制度改革, 构建新型农业经营体系, 完善农村基本经营制度, 成为全面深化改革的战略重点和近年来政府、学界共同关注的焦点问题。发端于贵州省六盘水市的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”农村“三变”改革, 在农村产权制度改革中取得了明显成效。“三变”改革的成功经验引起了各方关注, 尤其是受到中央领导的高度重视。2015年11月习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调指出, “通过改革创新, 要让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来, 让资源变资产、资金变股金、农民变股东, 让绿水青山变金山银山, 带动贫困群众增收。”2017年中央“一号文件”明确提出, “从实际出发探索发展集体经济有效途径, 鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革, 增强集体经济发展活力和实力。”农村“三变”改革的“贵州经验”为全国深化农村产权制度改革提供了借鉴。
一、文献综述
农村产权制度改革是全面深化改革的战略重点, 有效破解“三农”发展难题的重要抓手。近年来, 在总结农村改革实践经验的基础上, 学术界围绕以土地制度为核心的农村产权制度改革开展了一系列卓有成效的研究。郭晓鸣等 (2013) 认为中国农村产权制度改革的逻辑主线是不断赋予农户边界明晰、充分排他的尽可能完整的财产权利。黄延信等 (2014) 分析了农村集体产权制度改革的目的, 系统探讨了集体资产量化、成员资格界定、股权设置、股权管理等一系列问题。刘可 (2014) 对推进农村产权制度改革的重要性和紧迫性、实践中面临的问题以及推进农村产权制度改革的对策措施进行了研究。符刚等 (2016) 分析了推进农村资源产权市场化的意义和作用、农村资源产权类型、农村资源产权市场化面临的问题以及推进农村资源产权市场化的路径。姜岩 (2015) 探讨了现阶段农村土地资本化改革的主要路径及制约因素, 提出了推动和完善我国农村土地资本化改革的对策建议。杨久栋等 (2015) 围绕农地产权制度的法律问题进行了深入研究。朱正罡等 (2014) 、吴群 (2014) 、程欣炜等 (2014) 、王德福 (2015) 围绕农村产权交易运行模式、交易市场运行等问题开展了一系列研究。在农村产权与农民增收关系方面, 张军 (2014) 认为土地承包经营权流转、农村集体资产股份化、农民房产和宅基地增值收益是财产性收入增长的主要来源。刘俊杰等 (2015) 从理论层面分析了农村土地产权制度改革对农户收入的影响及其作用机制。相关研究逐步明晰了农村产权制度改革的主要脉络, 即建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度, 为农村产权制度改革的深化研究奠定了坚实的理论基础。但是, 农村产权制度改革是一个复杂的系统工程, 需要与体制机制创新、农村社会治理改革等相配套, 显然相关研究在这方面还存在某些缺陷, 尤其是针对农村资源、资金、农民“三分散”等现实问题缺乏改革路径的系统设计, 实践指导意义明显不足。
始于2011年的六盘水市农村“三变”改革, 在农村产权制度改革中创造了一条系统化的改革新路。围绕六盘水市农村“三变”改革实践, 学术界也从不同侧面进行了研究。刘远坤 (2016) 认为, 农村“三变”改革的经验和亮点在于通过建立支持保护、确权颁证、产权交易、融资担保、风险防控和权益保障等六大机制给农民“还权赋能”, 但农村“三变”改革中也存在亏损把控、权益保障、资源破坏等风险。孔祥智等 (2016) 研究表明, 六盘水市以“三变”为核心的农村产权制度改革, 有效激活了“沉睡的资产”, 不仅找到了农民增收的新渠道, 更重要的是找到了欠发达地区实现农业现代化的路径。罗凌等 (2016) 指出, 农村“三变”改革从要素集聚发力再造了双层经营“统”的功能, 用化零为整牵引创造了农民参与社会分工体系环境, 以利益联结创新重构和优化了乡村治理体系, 从拓展空间深化加快了现代山地特色农业发展步伐。中央党校农村改革调查课题组 (2016) 认为, “三变”改革从根本上解决了资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症, 激活了农村发展的内生动力, 探索出了一条切实可行的科学脱贫之路。总体上看, 就文献资料而言, 除新闻媒体对六盘水市农村“三变”改革报道较多外, 有关“三变”改革的理论研究成果相对较少。基于此, 本文拟就六盘水市“三变”改革的内涵阐释、关键问题等进行系统研究, 以期为“三变”改革的深入推进提供参考。
二、农村“三变”改革的背景与内涵阐释
(一) 改革背景
农村资源性、经营性资产存量巨大, 但长期以来财产性收入对农民收入的贡献不到4%, 资产的财产性功能远未发挥出来 (陈雪源, 2015) 。用好用活这些资产和资源, 既是发展农业农村经济的需要, 也是保护农民和农村集体财产权利的客观要求。
六盘水市地处贵州省西部、乌蒙山腹地, 国土面积9965平方公里, 喀斯特地貌分布广泛, 生态环境十分脆弱, 石漠化面积占国土面积的33.44%。全市辖4个县级行政区, 其中3个国家级扶贫开发重点县、1个省定扶贫开发重点县。按照2300元的贫困标准, 2011年全市农村贫困人口97.52万人、贫困发生率高达38.30%, 脱贫攻坚与同步全面小康任务十分艰巨。但是, 在家庭承包经营背景下, 由于“分”得充分、“统”得不够, 六盘水市农村双层经营体制的优越性没有得到有效发挥, 农村集体经济十分薄弱, “空壳村”大量存在, 农村资源闲置、资金分散、农民老化等问题日益突出, 农民持续增收难度不断加大, 现代农业发展困难重重。
2011年, 针对农村生产要素分散、农业规模经营受制、资源利用低效、农民增收渠道狭窄等现实问题, 沿着唤醒沉睡资源、聚集分散资金、拓宽增收渠道这一脉络, 六盘水市以“还权赋能”为核心, 开始了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村“三变”改革探索。经过几年来的实践, 初步走出了一条有别于东部、不同于西部的农村集体产权制度改革新路。
(二) 内涵阐释
六盘水市农村“资源变股权、资金变股金、农民变股东”“三变”改革, 是我国农村产权制度改革的创新实践, 是坚持问题导向的农村改革路径的系统化设计, 内涵十分丰富。
1. 资源变资产。
农村资源十分丰富, 包括耕地、林地、水域、草地、“四荒地”等自然资源, 房屋、设备、建设用地、公共基础设施等资产资源, 自然风光、区域气候等生态资源, 历史文化、民族文化等传统资源, 劳动力、资本、技术等要素资源, 以及农民土地承包经营权、宅基地使用权、林地经营权、小型水利设施使用权等权利资源。除法律有明确规定的以外, 农村资源属村集体或村民个人所有。为了使这些长期处于“沉睡”状态的资源“活”起来, 六盘水市通过核查清理、登记备案、评估认定, 将资源转变为资产, 明确资产的产权边界和归属, 作价入股新型农业经营主体, 相应股份在集体和村民之间合理分配, 使村集体经济组织和农民拥有合作社、龙头企业、家庭农场等法人经济实体的股权, 按股权比例获得收益, 从而盘活农村分散闲置资源、壮大村集体经济、增加农民财产性收入。
2. 资金变股金。
农村中的资金包括各级财政投入到农村的各类资金, 村集体和农户拥有的自有资金, 以及获得的信贷资金、社会资金等, 这些资金的用途和投放存在着点多面广、投入分散、作用发挥不明显、效益外溢等突出问题, 尤其是各级投入农村的财政资金具有项目多、额度小、一次性等特点, 导致财政资金无规模、投入效益低、可持续性差等问题。通过一定方式将这些资金整合起来, 形成合力, 有利于放大资金使用效益。为此, 六盘水市坚持在不改变资金 (尤其是财政资金) 使用性质和用途的前提下, 将其量化为村集体和农民的股金, 按照集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的原则, 作价入股各类经营主体, 形成村集体和农户的股份, 按股权比例分享收益, 从而使分散的资金聚集起来, 提高资金的集中度和使用效益, 实现农村资金使用效益最大化, 形成农民稳定增收的长效机制。
3. 农民变股东。
家庭承包经营制度的全面推行, 农户家庭成为独立的经营主体。但小规模、分散化的农户家庭经营普遍存在着效益低、财产性收入少且增长困难等问题, 越来越不适应现代农业发展和农民增收的需要, 迫切需要在稳定家庭联产承包经营责任制的前提下对现行农业经营体制进行改革创新。六盘水市在充分尊重农民意愿的基础上, 通过将村集体和农民所拥有的资源股权化、资金股金化, 量化入股合作社、龙头企业等新型农业经营主体, 农民通过占有一定股份而成为股东, 使农民从传统农业中解放出来, 资金在市场中流动起来, 提高农民在入股企业、土地增值收益中的分配比例, 实现增收致富。
三、农村“三变”改革的效应与创新价值
(一) 改革效应
六盘水市农村“三变”改革, 从“十二五”初期的试点探索到2014年在全市全面推开, 短短几年间取得了社会广泛关注的改革效应。
1. 农村资源盘活效应。
截止2016年底, 六盘水市农村“三变”改革已覆盖全市65个乡镇、31个社区 (街道) 、881个行政村、29个省级农业园区。通过改革, 全市已有121.6万亩土地承包经营权、68.3万平方米水域、5.86万平方米房屋入股新型农业经营主体;整合各级财政资金6.62亿元, 撬动村集体、农户和社会资本52.07亿元参与入股, 其中村集体自有资金1.68亿元、企业资金32.42亿元、合作社资金10.73亿元、家庭农场资金2.63亿元、农户自有资金4.52亿元。
2. 特色产业发展效应。
六盘水市通过“三变”改革, 将资源、资产、资金入股新型农业经营主体, 发展核桃、猕猴桃、刺梨、红樱桃等特色农业产业, 促进了农业增效、农民增收。仅2014—2015年的两年间, 全市就发展经济林果213万亩, 其中红心猕猴桃发展到17万亩。目前全市特色产业种植面积达到458.75万亩, 粮经比从“三变”改革前的51∶49发展到目前的36∶64, 培育了一批种养、加工、冷链、物流等农业龙头企业和特色产品, 促进了一、二、三产业融合发展。
3. 集体经济壮大效应。
“三变”改革前, 六盘水市农村集体经济十分薄弱, 严重制约了村集体对村民的服务能力。通过实施“三变”改革, 农村集体将所拥有的资源资产入股新型农业经营主体, 盘活了农村集体资源资产, 村集体通过股权收益新增村集体经济收入8856.3万元, 全市“空壳村”由“三变”改革前的53.8%下降到2014年的15.3%, 到2015年全市413个集体经济“空壳村”全部消除、村集体积累平均达到23.8万元。
4. 农村居民增收效应。
在充分尊重农民意愿的基础上, 将农民家庭或个人拥有的资源、资产、资金、技术等入股新型农业经营主体, 参与企业分红, 促进了农民收入增长。据统计, 全市有39.05万户农户成为股东, 入股受益农民129.03万人, 其中贫困农户11.31万户、33.44万人, 入股受益农户年人均增收1200元以上。在“三变”改革的带动下, 全市农民人均可支配收入从2013年的6015元增长到2016年的8267元, 年均增速保持在10%以上, 共减少贫困人口55.87万人。
5. 农村改革示范效应。
农村“三变”改革在试点成功的基础上, 2014年开始在六盘水市全面推开, 2016年初贵州省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于在全省开展资源变资产资金变股金农民变股东试点工作方案 (试行) 》, 在全省开展农村“三变”改革试点。2016年底全省有21个县140个乡镇1256个村开展“三变”改革试点, 涉及农村人口304.8万人, 其中贫困人口48.2万人。2017年2月发布的“中央一号”文件, 明确将贵州“三变”改革经验作为深化农村集体产权制度改革的鼓励性政策向全国推广, “三变”改革的效应正在逐步扩大。
(二) 创新价值
农村“三变”改革的“贵州经验”, 在当前深化农村集体产权制度改革、推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能等方面具有重要的理论和实践创新价值。
1.“三变”改革丰富和发展了邓小平同志“两个飞跃”理论。
1990年, 邓小平就明确提出了关于我国农村改革和发展的“两个飞跃”理论, “从长远看中国社会主义农业改革和发展要有两个飞跃, 第一个是废除人民公社, 实行家庭联产承包为主的责任制;第二个是适应科学种田和生产社会化的需要, 发展适度规模经营, 发展集体经济。”但是, 三十多年来, 如何发展适度规模经营、壮大集体经济始终没有真正破题, 尤其是西部欠发达地区“空壳村”现象普遍存在, 双层经营体制下“分得充分、统得不够”的问题十分突出。六盘水市农村“三变”改革, 抓住了“统”得不够这个农村改革症结, 通过产业平台和股权纽带, 将农业企业、农村集体、合作社、农民的利益联结起来, 实现了家庭分散经营向规模化经营的转变, 激活了城乡资源、资产和人力资本, 促进了农业增效、农民增收和农村发展, 壮大了村集体经济。六盘水市农村“三变”改革的实践探索, 坚持了农村基本经济制度和双层经营体制, 是建立在统分结合双层经营体制基础上的创新实践, 是继家庭联产承包经营制后的又一大创新和飞跃。
2.“三变”改革是推动农业供给侧结构性改革的重要举措。
2017年中央“一号文件”把深入推进农业供给侧结构性改革作为新时期农业农村工作的主线, 而推进农业供给侧结构性改革需要运用市场的手段、改革的办法, 通过引导市场主体行为促进结构调整。长期以来, 由于信息不对称、供需结构错位、生产成本过高、资源透支利用, 导致农业难以增效、农民难以增收, 甚至多年来全国出现了粮食产量、进口、库存“三量齐增”的怪象。立足问题导向和解决主要矛盾, 加强农业供给侧结构性改革, 在保护产能、降低成本、消化库存、补齐短板、修复生态等方面下功夫, 优化供给结构和资源配置, 推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、追求数量目标向绿色生态发展、追求质量目标转变, 实现农业增效、农民增收、农村增绿, 提高农业质量效益和竞争力, 是当前和今后一个时期农业农村工作的重大任务。六盘水市农村“三变”改革, 将市场机制和资本运作模式引入农村, 通过股权纽带把城乡资源整合到产业平台上, 为农业供给侧结构性改革注入了强大动力, 并在更高层面、更大范围内成为推进农业供给侧结构性改革的重要举措。
3.“三变”改革是加快培育农业农村发展新动能的有效途径。
当前, 随着我国城市化的快速推进、农村人口和劳动力的大量转移, 农业农村发展的环境条件已发生了重大变化, 农村资源、资金、农民“三分散”问题突出, 农业农村发展的动能严重缺失。如何培育新型农业经营主体、破解农业农村发展难题、加快转变农业发展方式、促进现代农业发展成为新时期社会各界关注的焦点问题。六盘水市农村“三变”改革的核心是通过要素资源的股份化改造, 激活农村要素资源。即在充分尊重农民意愿的基础上, 将农户家庭或个人拥有的资源、资产、资金、技术等入股新型农业经营主体, 使农民从传统农业中解放出来, 资金在市场中流动起来, 有效激活了农民主动参与的热情, 促进了农村经营体制的转变, 实现了分散农户与新型经营主体的有机结合, 从根本上解决了资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症, 激活了农村发展的内生动力。同时, “三变”改革还改变了过去主要通过土地租赁、转包等发展规模经营的传统方式, 既让新型经营主体在不增加成本的情况下发展了适度规模经营, 又让农户通过以承包地入股成为企业、合作社和家庭农场的股东, 由过去的旁观者变为参与者, 促进农户、村集体与经营主体“联产联业”、“联股联心”, 推进共建共享发展。
4.“三变”改革是实施精准扶贫有效脱贫的创新实践。
扶产业就是扶根本。但长期以来, 由于贫困人口存在着素质相对较低、社会地位弱势等自身缺陷, 加上产业扶贫机制不顺, 形成对贫困人口的“天然排斥”, 从而使其成为社会各界争议和诟病的对象。如何建立有效的产业扶贫机制、让贫困群众真正分享产业扶贫成果, 成为普遍关注的话题。六盘水市农村“三变”改革, 通过产业平台和股权纽带, 让贫困地区农户尤其是贫困农户处于低效运行或沉寂状态的土地、劳动力、资产等要素活起来, 将以农户家庭为主的生产经营单位转变为以资源或资金入股的规模化经营主体, 突出生产资料的共有性、生产主体的共建性、生产收益的共享性, 找到了农户个体积极性与规模化生产的结合点、社会主义本质要求与市场经济体制的结合点、先富带后富的结合点, 有效破解了长期以来产业扶贫无法真正让贫困群体受益或贫困群体受益不多的难题, 是全面建成小康社会、实现共同富裕的路径创新。“三变”改革还促进了产业扶贫与生态保护的有机统一, 使绿水青山变为金山银山, 为贫困地区探索出了一条切实可行、持续发展的科学脱贫之路。
5.“三变”改革找到了欠发达地区实现农业现代化的现实路径。
21世纪以来, 随着工业化、城镇化的快速推进, 农村劳动力大量城市和非农产业转移, 农村年轻劳动力不愿务农已成为常态, 农村传统家庭经营主体年龄老化、素质较低、观念陈旧等问题日益突出, 严重制约了现代农业的发展和农业现代化进程。探索新形势下发展现代农业、实现农业现代化的现实路径已成为推动传统农业向现代农业转变的重大历史性课题。六盘水市农村“三变”改革, 充分发挥了统分结合双层经营体制的优越性, 有效激活了城乡存量资产、自然资源、人力资本, 推动了农业规模化、组织化和市场化发展, 促进了农民从小农经济向市场经济、从传统农业向现代农业的转变。农村“三变”改革的创新实践, 再造了双层经营“统”的功能, 促进了农村要素集聚, 创造了农民参与社会分工体系的环境, 加快了现代山地高效农业发展步伐, 不仅找到了农民增收的新渠道, 而且找到了欠发达地区实现农业现代化的现实路径。
四、农村“三变”改革的关键环节
农村“三变”改革是集农村产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、农业供给侧结构性改革、城乡一体化、乡村治理体系等各个方面改革于一体的综合性改革, 涉及体制机制的改革与创新、经济社会的转型与发展、利益格局的调整和优化等诸多方面, 有序推进农村“三变”改革, 应重点抓住以下关键环节:
(一) 资源资产确权登记
农村“三变”改革的实质是通过股权纽带激活农村要素资源, 并把各种城乡资源要素整合到产业平台上, 实现“还权赋能”, 推动农业农村经济规模化、组织化、市场化发展。因此, 如何对农村集体资源资产进行界定和量化, 是“三变”改革的基础性工作。而农村资源类型多样, 既包括自然资源、生态资源、要素资源, 也包括资产资源和权利资源, 长期以来普遍存在底数不清、产权不明、利用率低等突出问题。实施要素资源的股权化改造, 构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系, 促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、管理监督规范化, 需要首先明确农村集体资源资产的所有权归属, 在此基础上明确农民对农村集体资源资产的承包经营权。所有权、承包经营权明晰后, 还需对相关权利进行量化, 即对界定的资源资产所有权、承包经营权进行科学合理定价, 具体落实到相应的农村集体和农户家庭或个人, 并由政府相关部门颁发所有权和承包经营权权证, 使所有权、承包经营权明晰化, 这是“三变”改革的基础, 也是发挥集体和农户两个层次积极性的前提条件。在实践中, 由于农村资源包括很多类型, 不同类型的资源资产产权界定的方法不一样, 所依据的法律法规也不尽相同, 因此, 具体实施资源资产的确权登记, 工作量大、难度系数高。
(二) 股权量化和收益分配
确权登记是“还权赋能”的基础, 股权量化是“还权赋能”的关键, 收益分配是“还权赋能”的制度保障。在农村“三变”改革中, 在对资源资产进行确权登记后, 应该说相应的产权关系和产权收益就已基本明确, 只要农村集体和农民拥有的相应资源资产入股新型经营主体, 就能按照相关规定获取股权收益。但是, 这里存在着三个方面的问题:一是农村集体和农民通过确权所拥有的相应产权入股新型经营主体时其股权如何科学合理量化?在新型经营主体中所占的股权份额如何合理确定?二是除确权登记的农村集体资源资产外, 农户自己所拥有的住房、资金等入股经营主体, 同样涉及到股权如何科学合理量化和参与收益分配的问题;三是国家和社会投入到农村的各类资金和资源集中投入到相关的新型经营主体, 其股权如何在国家、村集体、农户之间进行合理分配?尤其是在精准扶贫背景下投入到贫困地区农村的各类扶贫资金和资源, 原则上是支持贫困农户发展或直接分配给贫困农户的, 通过入股新型经营主体集中经营既能确保贫困农户的利益, 也能提高扶贫资金资源的使用效益, 但其股权和收益如何进行量化分配?所有这些问题都需要各地在实践中结合自身实际, 对入股新型经营主体的相关资金资源的股权和收益在各利益相关者之间进行科学合理的分配。
(三) 产业平台建设
农村“三变”改革是以企业、合作社、家庭农场等新型经营主体为龙头, 以产业为平台, 以股权为纽带, 通过市场化途径把农村各种资源要素整合到产业平台上来, 创新农业经营体制机制, 促进农业产业结构调整, 拓宽农民增收渠道, 激活农村发展内生动力。显然, 作为“三变”改革载体的产业平台建设, 是实现“三变”改革目标尤其是农民增收目标的关键环节, 直接影响“三变”改革的成败。产业平台建设的前提和基础是选准产业发展方向, 即在深入开展调查研究的基础上, 结合区情和未来市场发展需求, 挖掘本区域的发展优势和特色, 提出基础实、潜力大、适应性强、市场前景好的产业作为发展方向, 找准适合区域发展的主导产业, 科学编制产业发展规划, 引导和培育新型农业经营主体参与产业开发。六盘水市农村“三变”改革之所以能够取得初步成效, 就是抓住了产业平台建设这个关键, 立足区域资源环境条件和优势, 坚持“产业生态化、生态产业化”发展思路, 重点发展具有良好基础、市场前景好、产业附加值高的猕猴桃、刺梨、红樱桃、乡村旅游等特色生态产业, 采取“公司+农户”、“公司+合作社+农户”、“集体经济+合作社+农户”、“集体经济+协会”、“合作社+农户”等多种模式, 促进产业平台发展壮大。
(四) 新型经营主体的培育和引进
当前, 农业农村发展的环境条件已发生了重大变化, 特别是在西部欠发达地区, 农村劳动力老龄化、女性化和农村空心化问题十分突出, 现代农业发展面临严峻挑战, 大力培育和引进新型经营主体已成为农业农村经济持续发展的重大课题。农村“三变”改革在坚持农村基本经济制度和经营制度的前提下, 通过产业平台和股权纽带盘活“沉睡”资源、聚集分散资金、拓宽增收渠道、壮大集体经济, 但“三变”改革能否顺序实施并取得成效, 产业发展的质量和水平至关重要, 而产业发展的质量和水平又取决于经营主体的综合素质。六盘水市的实践经验表明, “三变”改革要取得成功, 需要大量具有专业化、规模化、集约化、市场化经营特征, 经济实力强、效益好、能够引领产业发展的新型经营主体。发展新型经营主体主要通过两个途径:一是加大区域内新型农业经营主体的培育力度, 二是加大对区域外新型农业经营主体尤其是优强农业龙头企业的引进力度。在新型农业经营主体培育上, 应坚持差异化发展原则, 充分发挥比较优势, 完善经营主体法人治理结构, 将区域内有潜质的农业企业培育成优强企业, 促进农民专业合作社和家庭农场规范运行、发展壮大, 同时大力实施品牌战略, 着力提升产品质量和市场竞争力, 使农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体成为农村“三变”改革最重要的承接载体, 从而提高产业发展的质量和效益, 切实保障各利益相关者尤其是参股农户的利益。
(五) 风险防范机制的建立和完善
农村“三变”改革是一项政治性、政策性、民生性很强的系统工程, 涉及农村改革发展的方方面面, 问题复杂多样, 影响因素众多, 改革实践中不可避免地会面临来自自然、技术、经营、法律、道德等多方面的风险。如何预防和化解风险的发生, 有效减少风险事件发生时造成的损失, 降低改革风险和成本, 避免出现颠覆性的差错, 切实保障国家、集体、农民、经营者的利益, 确保改革顺利推进并取得成效是“三变”改革成功的关键。六盘水市在“三变”改革实践中, 始终坚持了“土地公有制性质不改变、农村基本经营制度不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的改革原则, 高度重视风险防控和农民利益保护问题, 并重点围绕防范自然风险、市场风险、法律风险和道德风险, 采取了一系列有针对性的防范措施, 如完善政策法规、注重产业平台和融资平台建设、拓展农业保险支持范围、建立风险防控专项资金、规范运行管理机制、加强信用体系建设、强化运行监督管理等, 有效降低了“三变”改革的风险。各地借鉴和推广“三变”改革经验, 必须紧密结合区域发展实际, 紧紧抓住“三变”改革的关键环节, 建立和完善风险防范机制, 最大限度地防止自然、市场、社会、道德、法律等风险的发生, 为“三变”改革的顺利推进营造良好的环境条件。
五、几点启示
当前, 我国全面深化改革已进入“深水区”, 如何啃下农村改革这块“硬骨头”, 走出一条农业强、农民富、农村美的发展新路, 是各级党委政府面临的重大课题。六盘水市以“三变”为核心的农村集体产权制度改革, 为深入推进农村改革、破解“三农”发展难题提供了借鉴。
(一) 坚持问题导向, 引领农村改革
“改革是由问题倒逼而产生, 又在不断解决问题中得以深化。”农村改革涉及到农业农村发展的方方面面, 深入推进农村改革必须抓住产权制度改革这个中心, 坚持问题导向, 聚焦突出矛盾, 在问题不断解决的过程中推进农业农村发展。六盘水市“三变”改革正是基于农村资源、资金、农民“三分散”不断加剧这一突出问题, 产生了如何让“沉睡”的资源活起来、分散的资金聚起来、农民增收的渠道多起来的制度需求, 是典型的问题导向型制度创新。
(二) 尊重农民意愿, 推进农村改革
农民是农村改革的主体, 深化农村改革必须尊重农民意愿, 赋予农民群众充分的改革知情权、参与权、选择权、决定权, 提高他们对改革未来愿景的意识, 切实维护农民的合法权益, 增强农民的改革获得感。六盘水市“三变”改革始终坚持了农村基本经济制度和经营制度, 通过确权登记增加农民对农村资源、资产的权属感和稳定感, 通过要素资源入股新型经营主体实现“联产联业”、“联股联心”、共建共享发展, 使农民群众从旁观者变成了参与者。
(三) 发挥政府作用, 助推农村改革
深化农村改革必须充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用, 但农村改革要取得成功离不开政府的支持和引导, 既要发挥市场机制对效率的促进作用, 又要发挥好政府在农村改革中的强大社会动员能力及协调能力。六盘水市“三变”改革是一项自下而上的制度创新, 其之所以能取得成功, 是与政府的作用分不开的。围绕农村“三变”改革中确权登记、资金整合、产权股权交易、风险防范等环节, 政府出台了一系列政策支持文件。同时, 通过组建联村党委, 构建乡镇党委—联村党委—村党组织三个层级的乡村治理领导体系, 保障了“三变”改革的顺利推进。
(四) 兼顾公平效率, 统筹农村改革
改革涉及各方利益调整, 促进公平与效率的统一是农村改革尤其需要关注的问题, 这是促进农业农村发展和农民持续增收的基本要求。在深化农村改革过程中, 一方面, 要着力提高要素资源利用效率, 推动农业产业升级和一二三产业融合发展;另一方面, 广大农民尤其是贫困农民是一个弱势群体, 各种改革措施必须有利于让他们共享改革发展成果, 这是社会主义的本质要求。六盘水市“三变”改革, 通过产业平台和股权纽带, 找到了公平与效率的结合点, 既让广大农民特别是贫困农户公平地参与到改革实践中, 共享改革发展成果, 又有效解决了单家独户经营效率低下、农民增收难的问题。
(五) 加强风险防范, 保障农村改革
改革是有风险的, 是一个不断试错、在错误中学习的过程。农村改革更是如此。深化农村改革, 必须针对改革实践中可能出现的各种问题和风险, 建立完善风险预警机制、突发事件应急处理机制, 确保农村社会稳定。为预防和消除风险事件的发生, 降低风险事件发生造成的损失, 六盘水市在注重产业平台建设和新型经营主体培育引进的同时, 切实加强了政策、保障等机制建设, 并在改革实践中不断完善。
作者：王永平 周丕东